website templates free download


Аннотация: В статье определены особенности противодействия политической коррупции во Франции и Финляндии, проанализирован опыт этих государств касательно разработки эффективных механизмов борьбы с политической коррупцией в системе государственного управления.

Юрист на рабочем месте

Ключевые слова: политическая коррупция, антикоррупционное законодательство, антикоррупционные институты, государственное управление. Политическая коррупция так или иначе, к сожалению, присутствует во всех государствах планеты, даже если они при этом считаются «эталонными» демократиями. Тем не менее, многие европейские страны имеют развитые институты и длительный опыт в борьбе с политической коррупцией, что уже их выгодно отличает от стран постсоветского пространства, для которых эта проблема (в контексте современной политической системы) является сравнительно новой [1].

Поэтому представляется актуальным внимательно проследить за спецификой антикоррупционной деятельности в некоторых странах Европейского союза. В данной статье будут изучены антикоррупционные институты Франции и Финляндии. Первая страна является одним из самых старых государств объединенной Европы, тогда как вторая регулярно занимает лидирующие места в рейтингах борьбы с политической коррупцией. И Франция, и Финляндия частично имплементировали антикоррупционные нормы международных правовых актов в свои национальные институциональные и правовые системы, однако в то же время они реализуют разные подходы к противодействию политической коррупции в государственном управлении. Это происходит из-за различий в степени остроты изучаемой проблемы, политических традициях, политической воле руководства этих стран, уровне поддержки населением предложенных антикоррупционных реформ, а также особенностями культуры и ментальности этих стран.

Как мы уже отметили, Франция является старейшим государством Европейского союза и страной с богатой традицией парламентской демократии и большим опытом противодействия политической коррупции. Тем не менее, современная история Пятой республики продолжает время от времени омрачаться громкими коррупционными скандалами. В конце 1980-х – начале 1990-х годов во Франции вскрылся ряд злоупотреблений в сфере незаконного финансирования предвыборных кампаний и самих политических партий. В результате расследования на скамью подсудимых попали многие политические деятели. Бывший глава Франции Жак Ширак избежал судебного преследования только из-за конституционного иммунитета президента. Его обвиняли в получении взяток и в финансировании своей партии в период занимания должности мэра Парижа в 1977-1995 годах, что, разумеется, является неправомерным. Этот коррупционный скандал скомпрометировал уже не столько отдельных лиц из политической элиты страны, сколько всю политическую систему в целом. Поэтому правящие круги Пятой республики взялись за реформы, результатом которых стал современный правовой антикоррупционный механизм Франции. По большей части он направлен на предотвращение должностных преступлений среди государственных чиновников, которые принимают политико-административные решения, а также на борьбу с незаконными схемами финансирования политических партий и избирательных кампаний и противоправными действиями шефов этих партий в органах государственной власти. Тем не менее, законодательство Пятой республики делает акцент скорее на административных, чем на уголовных мерах наказания. Главной целью антикоррупционной системы, при этом, объявляется «предотвращение неправомерного сочетание личных финансовых интересов и выполнения должностных функций государственного служащего» [2]. Перечислим основные правовые нормы этой самой системы: – Конституция Пятой республики.

Прежде всего необходимо сказать, что согласно основному закону страны Конституции Французской Республики, чиновникам правительства запрещается совмещать свою должность с сенатским или депутатским мандатом или осуществлять иную профессиональную в частном или общественном секторе. После отставки министр не имеет права занимать управленческие должности в частной или государственной компании в течении полугода; – Устав о государственной службе в редакциях 1946 и 1992 годов. Он предусмотрел административную и уголовную ответственность за нарушение вышеуказанных норм Конституции. Нарушение норм влечет лишение всех привилегий, полученных чиновником, включая ведомственные пенсии и выслугу лет. Также в этом документе был впервые введен термин «косвенное покровительство», перекочевавший затем в морально-этический кодекс государственной службы. Он имел целью предотвратить «сочетание частных финансовых интересов с выполнением должностных функций государственного служащего» [7]; – Правительством Франции принято Постановление от 11 марта 1988 года, регламентирующие публикацию политическими партиями необходимых данных о расходах на реализацию электоральных кампаний. Данный правовой акт, помимо всего прочего, также обязывал министров и парламентариев декларировать свои доходы;
– Законы, принятые в 1990 годах о финансировании политических партий. Они являлись закономерным продолжением предыдущих постановлений и значительно ограничивал количество средств, которое могли пожертвовать партиям предприятия или физические лица на проведение избирательных кампаний; – Закон Сегена 1995 года. Данный нормативно правовой акт предоставляет Счетной палате право осуществлять контроль над принятием должностных лиц на государственную службу. Теперь на каждого депутата Национального собрания Франции сразу же после избрания возлагается обязанность предоставить все финансовые счета необходимые для выяснения количества средств, потраченных на осуществление электоральной кампании.

Если расходы превышают установленный законом лимит, то результаты выборов аннулируются, а нарушитель больше никогда не имеет права получать субсидии из государственного бюджета. Также он заполняет так называемую «декларацию чести», в которой указывается размер личной собственности. Такую же декларацию, к слову, обязаны предоставить члены местных региональных и генеральных советов, а также депутаты Европейского парламента. – Закон от 29 января 2003 года «О предотвращении коррупции и прозрачности процедур в государственных и частных организациях». Указанным законом введены дополнительные меры по внедрению прозрачных правил финансирования политических партий и избирательных кампаний. Создана Центральная служба предотвращения коррупции (ЦСПК), а государство заключало контракты, способствующие повышению отчетности в данной сфере, и усиливало контроль над органами власти на уровне департаментов.

В Пятой республике существуют несколько институтов, осуществляющие функции по противодействию политической коррупции в органах государственного управления. Комиссия по финансовой гласности политической жизни отвечает за контроль над прозрачностью имущественного положения депутатов. За контролем расходов в ходе электоральных кампаний следит Национальная комиссия счетов избирательных кампаний и финансирования политических партий. Правоохранительные органы в антикоррупционном механизме Франции представлены такими структурами, как Министерство юстиции, ТРАСФИН (финансовая разведка подотчетная Министерству финансов), ВБК – отдел по борьбе с коррупцией, учрежденный в 2004 году в рамках Управления по борьбе против экономических и финансовых преступлений при Судебной Полиции, а также вышеупомянутая ЦСПК, плотно сотрудничающая со всеми этими организациями. О последней структуре следует сказать подробней, так как она играет главную роль в противодействии любым видам коррупционных преступлений. В основном ЦСПК занимается сбором необходимой информацию и проводит консультации независимых экспертов, касающиеся как текущих расследований по коррупционным делам, так и тех законодательных инициатив, которые потенциально могут способствовать росту политической коррупции.

Недавно ЦСПК начала также заниматься информационно-просветительской деятельностью и оказывать помощь в составлении кодексов этики в государственных и частных организациях и предприятиях. Отметим, что сама по себе ЦСПК не имеет права возбуждать или рассматривать дела об уголовных преступлениях или административных правонарушениях. Она только собирает необходимую по закону информацию, и если в ходе этого процесса обнаружатся факты о возможных преступлениях, то служба незамедлительно передает сведения в Государственную прокуратуру [3]. Указанные антикоррупционные механизмы, безусловно, способствовали определенной «морализации» государственного управления. Хотя вопрос политической коррупции в государственном управлении остается актуальным до сих пор. Надо сказать, что определенный успех антикоррупционных реформ на национальном уровне во многом был закреплен участием Пятой республики в соответствующей деятельности Европейского союза. Франция ратифицировала все известные антикоррупционные конвенции Евросоюза, а ее правоохранительные органы активно сотрудничают с Европолом, Евроюстом, ОЛАФ и тому подобными структурами.

Преодолению политической коррупции в государственном секторе способствуют и объективные факторы, присущие глобализационным процессам. Это, прежде всего, размывание иерархической «вертикали власти», и увеличение роли того, что принято называть сетевым управлением; постепенное уменьшение вмешательства государства в экономику, а также дерегламентация сферы услуг. Как отмечают исследователи, «в результате симбиоз политиков, бизнесменов и чиновников, типичный для Франции в течение всей ее долгой истории, постепенно уступает место сосредоточению каждой из трех элит в своем непосредственном назначении» [4]. Другим хорошим примером грамотного и взвешенного подхода в борьбе с политической коррупцией является опыт Финляндии. Эта страна имеет собственную стратегию борьбы с данной проблемой, однако ряд европейских норм и инструментов также были частично имплементированы в национальное законодательство и политическую систему. Финляндия регулярно занимает «призовые» места, как наименее коррумпированная страна мира.

Так, международная организация по борьбе с коррупцией «Transparency International» в своем рейтинге за 2019 год поместила Финляндию на третье место [6]. Это государство является неотъемлемым участником всех основных документов ЕС, касающихся противодействия политической коррупции. Основным принципом имплементации европейских законов является органическое сочетание национального законодательства этой страны с общеевропейским с минимально возможными изменениями первого. Любопытно, что в Финляндии нет такого официального закона или документа, который бы полностью (или хотя бы в целом) описывал государственную стратегию борьбы с коррупцией. Существующие антикоррупционные нормы и меры как бы разбросаны по целому ряду правовых актов, регламентирующих государственную службу и финансирование политических партий. К примеру, Конституция Финляндии содержит некоторые гарантии против злоупотребления государственной властью.

В ней, в частности, содержатся нормы, регламентирующие назначение высокопоставленных чиновников на правительственные должности. Решение принимается на конкурсной основе и среди критериев отбора имеются определенные морально-этические требования к кандидатам. Контроль за финансами государственных чиновников прописан в законе 1994 года «О государственных гражданских служащих».

Согласно нему, управленцы обязаны предоставлять декларацию, в которой отмечается любое участие в коммерческой деятельности, какая-либо дополнительная работа, личные займы, имущество, и т.д. Что касается кандидатов на определенные государственные должности, то их личные дела проверяют согласно инструкциям, прописанным в законе «О проверке безопасности». Также, Конституция вместе со специальным законом, принятым в Финляндии в 1999 года «Об открытости деятельности правительства» являются гарантом прозрачности и гласности большинства государственных документов. По умолчанию любые бумаги правительственных или муниципальных структур должны быть общедоступными и публичными. Как-либо засекретить или скрыть информацию можно только с помощью специального решения.

При этом, если под государственную тайну подпадают только некоторые пункты документа, то остальная его часть продолжает оставаться в открытом доступе. Закон даже прописывает условия, по которым граждане могут ознакомиться с интересующей их правительственной информацией. Проситель имеет право требовать доступ к документам как в письменной форме, так и по электронной почте, телефону или даже на личном приеме. Выше мы упомянули морально-этические требования, предъявляемые к кандидатам на правительственные должности. Это как раз та сфера, в которой финское законодательство использовало наработки Европейского союза. В 2001 году правительство Финляндии приняло «Решение о кадровой политике», где провозглашалось, что «публичные должности должны базироваться на этических ценностях и высокой морали» [7]. При этом упомянутые этические ценности не должны противоречить принципам, предусмотренным Конституцией и законами, касающимся сферы госуправления (к примеру, закону «Об администрации» того же 2001 года).

С 2004 года моральные ценности и этика были включены в систему подготовки руководящих кадров государственной администрации. Тем не менее, говоря об ответственности за нарушение законов, то применяются общие нормы законодательства. Представляется интересным, что Финляндии относится к тем странам ЕС, в которых нет каких-либо специализированных антикоррупционных структур. Все их функции выполняют Парламентский Омбудсмен и Канцлер юстиции. В частности, они следят за легальностью действий Президента и Правительства. Между собой они распределяют полномочия по договоренности. Несмотря на выдающиеся результаты в борьбе с политической коррупцией, а также ряд безусловных плюсов в вышеприведенных законах, исследователи выделяют несколько существенных проблем антикоррупционного механизма Финляндии [5]. Во-первых, в Уголовном кодексе отсутствует такое важное понятие, как «торговля влиянием».

Во-вторых, по закону государственный служащий не обязан докладывать о коррупции или других формах незаконного управления, если это не касается сферы его компетенции. В-третьих, в финском законодательстве отсутствует какое-либо регулирование перехода правительственных чиновников в частный сектор по завершению службы. Имеются недочеты и в законах о финансировании политических партий и избирательных кампаний. Главным контролирующим органом в этой сфере выступает Министерство юстиции Финляндии. Оно имеет право налагать санкции за их нарушение. Тем не менее, это все носит во многом только формальный характер. Достаточно сказать, что бухгалтерская отчетность политических партий изучается только в контексте информации, поданной самими партиями.

Эффективная перекрестная проверка полученных данных отсутствует. Также финская система больше заточена на вскрытие коррупционных схем, касающихся «освоения» государственных субсидий, тогда как установление источника взносов и пожертвований на избирательные кампании или разного рода законопроекты отходит на второй план и проработано довольно поверхностно. Более того, тот факт, что основным контроллером финансовой отчетности политических субъектов является Министерство юстиции, приводит к конфликту интересов, так как оно само является одним из ведомств правительства, состоящего в свою очередь из правящей партии или партий. Таким образом, вопрос противодействия использованию административного ресурса или теневого лоббирования высокими должностными лицами в правительстве при государственном финансировании партий и предвыборных кампаний в Финляндии является открытым. Тем не менее, исследователи считают, что принципы открытости и транспарентности структур государственных служб значительно перевешивают коррупционные возможности вышеуказанных прорех в законодательстве [8]. Прозрачность правительственных решений, сильная гражданская активность (в Финляндии очень развиты СМИ и независимая журналистика), высокий уровень доверия граждан к представителям власти, а также устоявшаяся политическая культура должностных лиц и делают Финляндию наименее пораженным политической коррупцией государством в Европейском союзе.

Подводя итоги можно отметить, как следует из анализа механизмов противодействия политической коррупции в старых членах Евросоюза, в частности Франции, где проблема политической коррупции имеет глубокие исторические корни, и государствах-членах с традиционно низким уровнем коррупции (Финляндия), в указанных странах действуют свои разветвленные механизмы противодействия политической коррупции, в которых основной упор делается на использовании собственного законодательства, правоохранительных и контролирующих структур, а также контроль институтов гражданского общества, преимущественно СМИ. Правовая и институциональная база в исследуемой сфере этих государств сформировалась еще до пика деятельности институтов Евросоюза на этом поприще и продолжает в целом эффективно работать и сейчас. Список источников: 1. Артюхин О.А., Григорян Д.К., Крицкая А.А. Историко-элитологические аспекты противодействия коррупции в Российской Федерации // Философия права. 2018. № 1 (84). С. 90-94. 2. Бочарников, И. В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Аналитический вестник. – 2008. – № 6 (351). – С. 56-63. 3. Воронцов С.А. Об использовании в противодействии коррупции в России основных принципов зарубежных антикоррупционных технологий, показавших высокую эффективность // Юристъ-Правоведъ. 2011. № 1 (44). С. 88-94. 4. Рубинский, Ю. И. Франция: коррупция и борьба с ней // Современная Европа. – 2010. – №2 (42). – С. 76-89. 5. Семынин, А. С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза (опыт Финляндии и Эстонии) : дис. … канд. юрид. наук: 23.00.02 / А. С. Семынин / Воронеж. гос. ун-т. – Воронеж, 2009. – 216 с. 6. Corruption Perceptions Index 2019 [Электронный ресурс] // Transparency International – Режим доступа: https://www.transparency.org/cpi2019?/news/feature/cpi-2019 7. Specialised Anti-Corruption Institutions Review of Models (Russian version) – OECD Publishing, 2009, 143 p. 8. The Finnish legal system / edited by Jaakko Uotila. – Helsinki : Finnish Lawyers Pub. Co., 2000. – 254 р.

Артюхин Олег Александрович, к.п.н., доцент Южно-Российский институт управления – филиал РАНХиГС Сухомлинова Елена Владимировна, к.с.н., судья Районный суд Ростова-на-Дону Лобачев Никита Андреевич, студент Южно-Российский институт управления – филиал РАНХиГС


Метки:


Мы очень признательны Вам за комментарии. Спасибо!

Комментарии для сайта Cackle

ПОДПИСАТЬСЯ

Ежемесячные обновления и бесплатные ресурсы.