В некотором роде продолжением конституционного принципа неприкосновенности частной собственности (ст. 35 Конституции РФ) является выплата компенсации не за прекращение права собственности для государственных нужд, а за его ограничение. Возможность дальнейшего использования земельного участка при наличии оснований для его изъятия не всегда очевидна, она может оцениваться различными экспертами по-разному. В результате грань между фактическим лишением и ограничением права собственности на земельные участки может оказаться довольно тонкой. Поэтому являлось бы несбалансированным правовое регулирование, допускающее право на возмещение вреда только за прекращение права собственности и не предоставляющее никаких гарантий собственникам земельных участков за ограничение их прав в результате тех же обстоятельств – строительства железных дорог, магистралей, трубопроводов и т.д.

Частичную компенсацию убытков собственников земельных участков, возникающих в связи с ограничением прав на землю, может обеспечить публичный сервитут (ст. 23 гл. V.7 ЗК РФ). Статьей 39.46 ЗК РФ регулируется порядок осуществления платы за публичный сервитут. При этом в соответствии с п. 10 этой статьи в счет платы за публичный сервитут не засчитываются и возмещаются независимо от такой платы: 1) убытки, причиненные невозможностью исполнения правообладателем земельного участка обязательств перед третьими лицами; 2) иные убытки, причиненные правообладателю земельного участка в результате деятельности, осуществляемой обладателем публичного сервитута на земельном участке, включая убытки, причиненные повреждением имущества (в том числе вследствие аварии или в связи с предотвращением аварии).

Возмещение таких убытков можно квалифицировать как частный случай ст. 16.1 ГК РФ о компенсации вреда, причиненного правомерными действиями лиц, наделенных публичными функциями. Более общие основания возмещения убытков, причиненных ограничением прав на землю, установлены в ст. 57, 57.1 ЗК РФ. Статьей 57 ЗК РФ предусматривается четыре случая возмещения убытков: 1) ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц (п. 2 ч. 1); 2) ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (п. 4 ч. 1); 3) ограничение прав собственников расположенных на земельных участках зданий, сооружений, помещений, в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, режим которых не допускает размещение данных объектов (п. 4.1 ч. 1); 4) изменение целевого назначения земельного участка без согласования с собственником (п. 5 ч. 1). Прежде всего следует определить, подразумевает ли ст. 57 ЗК РФ возмещение убытков, причиненных правомерными действиями, или имеет в виду только ответственность за незаконные акты. В Постановлении Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 уточняется, что основанием возмещения убытков в соответствии со ст. 57 ЗК РФ является среди прочего акт уполномоченного органа об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте или решение суда (п. 2).

Возмещение убытков осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов или лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарнозащитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшение качества земель (п. 4). При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав (п. 7). Из приведенных положений следует, что ст. 57 ЗК РФ направлена на компенсацию убытков, причиненных в том числе правомерными ограничениями прав на землю, в частности, при изменении целевого назначения земельного участка, при установлении охранных зон и т.д.

В противном случае у правообладателей не возникали бы убытки такого рода, поскольку они могли бы требовать прекращения незаконных ограничений. Какие ограничения прав на землю имеются в виду? Если п. 4.1 и п. 5 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ устанавливают довольно конкретные случаи компенсации убытков (установление охранных зон и изменение целевого назначения), то в п. 4 этой статьи закреплено довольно общее основание, которое охватывает и другие пункты, – «ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков». Но почему в отдельные пункты выделены именно охранные зоны и изменение целевого назначения, а иные, схожие по своему характеру меры специально не выделены? Например, чем принципиально для целей компенсации убытков отличается изменение целевого назначения земельного участка от изменения территориального зонирования (ст. 85 ЗК РФ, ст. 30 и 40 ГрК РФ)? Или чем отличается изменение генерального плана в части включения в него охранной зоны от других изменений генерального плана (ст. 23 ГрК РФ) или правил землепользования и застройки (ст. 33 ГрК РФ)? Во всех этих случаях происходит ограничение прав собственников и иных правообладателей земельных участков в публичном интересе. Но можно ли считать, что п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ охватывает все эти случаи и является общим основанием для компенсации убытков, причиненных любыми градостроительными решениями, а п. 4.1 и п. 5 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ – частными случаями таких публичных ограничений? Этот вопрос является непростым с точки зрения и его законодательного регулирования, и практики применения, и политико-правового обоснования того или иного решения.

Проблема заключается в необходимости соблюсти баланс частного интереса в сохранении своих правовых ожиданий в части возможностей использования своего земельного участка и публичного интереса в осуществлении правомерного градостроительного планирования, реализации градостроительной политики и выполнения своих публичных функций (благоустройство города, строительство дорог, организация парков, скверов и т.д.). Если возложить на публично-правовое образование чрезмерное бремя компенсации любых убытков всем правообладателям земельных участков, которых тем или иным образом коснулось какое-либо градостроительное решение, реализация градостроительной политики может быть существенно затруднена или даже может стать невозможной. Поэтому и в законодательствах зарубежных стран, и в доктрине юристы довольно осторожно относятся к решению этого вопроса. Если посмотреть историю изменений ст. 57 ЗК РФ, будет видно, что в нее постепенно добавлялись новые основания выплаты компенсации и при этом исключались старые. Новыми основаниями как раз являлись п. 4.1 и п. 5 ч. 1 об охранных зонах и изменении целевого назначения земельного участка.

Пункт 5 ч. 1 был добавлен в 2004 г., а п. 4.1 – в 2018 г. Это связано с тем, что сама по себе общая норма п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ полноценно не работала, суды опасались применять ее слишком широко. В этом проявляется казуистичность законотворчества в России, и обособление п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 57 в отдельные пункты, а не включение их в качестве примеров в п. 4, скорее, говорит о не совсем корректной юридической технике этой статьи, чем о том, что такие основания имеют какие-то значительные отличия от иных ограничений прав на земельные участки. В связи с этим можно увидеть тенденцию к постепенному уточнению п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ, чтобы придать судам уверенности, что законодатель имел в виду именно правомерные и именно публичные ограничения прав на земельные участки.

В судебной практике также наблюдается склонность к широкому, содержательному анализу градостроительных решений с учетом соблюдения прав собственников и правообладателей земельных участков. Так, согласно позиции ВС РФ, органы государственной власти, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях КС РФ, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Апелляционное определение СКАД ВС РФ от 3 июля 2019 г. № 53-АПА19-24). В этом деле ВС РФ признал неправомерным изменение функциональной и территориальной зоны в отношении спорного земельного участка, находящегося в частной собственности, с зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону городской рекреации, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц. Суд сослался на отсутствие обоснования необходимости такого изменения и на то, что само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения территориального планирования и градостроительного зонирования. Хотя в судебной практике проблемы изменения территориального зонирования, скорее, решаются не через ст. 57.1 ЗК РФ о компенсациях за ограничения прав, а через попытки признания такого изменения незаконным, в любом случае стоит поддержать имеющуюся положительную тенденцию к содержательной, а не формальной оценке судами воздействия публичных градостроительных решений на права частных лиц.

Если в результате такой оценки окажется, что градостроительное решение является обоснованным, адекватным, разумным, пропорциональным, соразмерным и последовательным, то оно может быть оставлено в силе с учетом возможности возмещения собственникам убытков по п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ. Вместе с тем широкое толкование п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ требует учета публичного интереса в осуществлении правомерного градостроительного планирования, чтобы не возложить на публично-правовое образование чрезмерное экономическое бремя реализации своих градостроительных функций. Вопрос о балансировании интересов собственника в сохранении потенциальных возможностей использования своего земельного участка и общества в лишении собственника таких потенциальных возможностей остается открытым и выходит за пределы настоящего комментария. С учетом того, что ст. 57 ЗК РФ в настоящее время прямо указывает на компенсацию любых убытков, в том числе упущенной выгоды, и в то же время точно не раскрывает содержание п. 4 ч. 1 об ограничениях прав на землю, стоит ожидать дальнейшего законодательного совершенствования этой статьи1 .

Метки: земельный участок

---

---

Комментарии для сайта Cackle