Cистема источников правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации установлена в ЗК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство представляет собой совокупность законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации и субъектов РФ, которыми регулируются земельные отношения, т.е. отношения по использованию и  охране земель. Таким образом, при определении земельного законодательства использовалось понятие законодательства в узком (собственном) смысле.

В статьях ЗК  РФ, посвященных земельному законодательству, содержатся положения и  о подзаконных актах Президента  РФ, Правительства  РФ, федеральных органов исполнительной власти, а  также муниципальных правовых актов, регулирующих земельные отношения. Это выглядит балансированием между определением земельного законодательства в узком смысле (п. 1 ст. 2 ЗК РФ) и расширительным подходом к  пониманию земельного законодательства, обозначенным в п. 2–4 ст. 2 ЗК РФ. Земельное законодательство определяется в  ЗК  РФ как совокупность федеральной компоненты и  региональных законов, регулирующих земельные отношения.

В свою очередь, федеральная компонента представлена Земельным кодексом  РФ и  иными федеральными законами, регулирующими земельные отношения. К их числу следует отнести:  Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;  Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»;  Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;  Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;  Федеральный закон от 10.01.1996 №  4-ФЗ «О  мелиорации земель»;  Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;  Федеральный закон от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и т.д.

Федеральная компонента земельного законодательства выступает в качестве lex specialis при регулировании земельных отношений. Специфика объектов земельных отношений, их органическая взаимосвязь с  иными компонентами природной среды обусловливают тесную связь земельного законодательства с рядом смежных отраслей российского законодательства  — лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды, об особо охраняемых территориях, об охране объектов культурного наследия народов РФ, о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и т.д. При регулировании земельных отношений нередко возникают случаи комплексного правового регулирования  — нормами земельного законодательства и упомянутых смежных отраслей. В ст. 3 ЗК РФ установлен принцип определения применимого права в тех случаях, когда возможно комплексное регулирование земельных отношений различными отраслями российского законодательства.

В соответствии с этим принципом нормы упомянутых смежных отраслей законодательства применяются к земельным отношениям только тогда, когда эти отношения не урегулированы земельным законодательством, когда по конкретному вопросу в земельном законодательстве отсутствуют соответствующие нормы. Нормы земельного права, содержащиеся в  иных федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ. Это положение, закрепленное в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, гарантирует единство правового регулирования земельных отношений в  Российской Федерации. Формально все федеральные законы (как кодексы, так и некодифицированные акты) в Российской Федерации имеют одинаковую юридическую силу. Поэтому без включения нормы, обращенной к  федеральным законам, регулирующим земельные отношения, с требованием соответствовать ЗК РФ невозможно выстроить целостную систему земельного законодательства, формирующуюся вокруг своей оси — кодекса. Двухуровневая система земельного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральную компоненту (ЗК РФ и другие федеральные законы), так и региональное земельное законодательство, обусловлена установленным Конституцией  РФ распределением полномочий по регулированию земельных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ.

В соответствии со ст.  71 Конституции  РФ к  ведению Российской Федерации в  этой области относятся: регулирование и  защита прав и  свобод человека и  гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду; федеральная государственная собственность на земли, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального и экологического развития РФ; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных объектов, и т.д. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в  том числе на земли и  другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о  недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и  иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в  Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.  5 ст. 76 Конституции РФ).

В связи с этим следует упомянуть также о дополнительном требовании, установленном ЗК  РФ применительно к  законам субъектов  РФ, регулирующим земельные отношения. Все они должны соответствовать кодексу  (п. 1 ст. 2 ЗК РФ). Земельное законодательство субъектов  РФ формируется в  соответствии с Конституцией РФ, ЗК РФ и с учетом полномочий субъектов РФ в области земельных отношений, закрепленных в ст. 10 ЗК РФ. В отдельных статьях ЗК РФ непосредственно определяются те виды земельных отношений, которые регулируются законами субъектов РФ:  установление особого правового режима использования земель в  местах традиционного проживания и  хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей (п. 3 ст. 7);  осуществление охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами (п. 7 ст. 13);  установление публичного сервитута (п. 2 ст. 23);  порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 28);  установление предельных (максимальных и  минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в  собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33);  порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ, для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 49);

 порядок проведения землеустройства (п. 7 ст. 69);  условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81);  утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон (за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (п. 3 ст. 86);  разрешение ограниченной хозяйственной деятельности на землях природоохранного назначения при соблюдении установленного режима охраны таких земель (п. 2 ст. 97);  установление зоны охраны объектов культурного наследия в целях сохранения исторической, ландшафтной и  градостроительной среды (п. 4 ст. 99) и т.д.

По аналогии со структурой федерального земельного законодательства региональное земельное законодательство состоит из базового закона субъекта РФ, регулирующего земельные отношения, и принимаемых в  соответствии с  ним иных актов регионального земельного законодательства. Так, в  ст.  1 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 №  532-КЗ «Об  основах регулирования земельных отношений в  Краснодарском крае» закреплено: «Земельное законодательство Краснодарского края состоит из настоящего Закона и  иных законов Краснодарского края, принимаемых в  соответствии с  федеральным законодательством. Настоящий Закон является основой для других законов и иных нормативных правовых актов Краснодарского края, содержащих нормы земельного права».

Системообразующий законодательный акт, вокруг которого формируется региональное земельное законодательство, может называться по-разному: Земельный кодекс Республики Татарстан, Закон Республики Бурятия от 30.12.2003 №  601-III «О  земле», Закон Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 09.12.2003 №  61-РЗ «Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике», Закон Мурманской области от 31.12.2003 №  462-01-ЗМО «Об  основах регулирования земельных отношений в Мурманской области», Закон Республики Карелия от 10.06.2013 №  1712-ЗРК «О  некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия» и т.д. Иные акты земельного законодательства субъекта  РФ могут приниматься по самому широкому кругу вопросов земельных отношений,

в  том числе по тем вопросам, которые в  соответствии с  ЗК  РФ отнесены к полномочиям субъекта РФ в сфере земельных отношений: Закон г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве», Закон г. Санкт-Петербурга от 26.05.2008 № 278-47 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в  сфере регулирования земельных отношений на территории СанктПетербурга», Закон Республики Алтай от 19.02.2013 № 9-РЗ «О регулировании правоотношений, связанных с  изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд», Закон Республики Северная Осетия — Алания от 22.12.2005 №  71-РЗ «О  регулировании земельных отношений, связанных с  деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Республике Северная Осетия — Алания», Закон Республики Дагестан от 29.11.2007 № 58 «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в  Республике Дагестан», Закон Воронежской области от 27.12.2012 №  197-ОЗ «О  регулировании отдельных отношений в сфере мелиорации земель на территории Воронежской области» и т.д. От федерального и  регионального земельного законодательства производны соответствующие блоки подзаконных актов, регулирующих земельные отношения. Федеральный блок подзаконных актов, регулирующих земельные отношения, представлен нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства  РФ и  приказами федеральных органов исполнительной власти, регулирующих земельные отношения в соответствии с предоставленными им полномочиями. Подзаконные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, формально не входят в состав земельного законодательства, но являются важным элементом нормативно-правового регулирования земельных отношений.

Издаваемые Президентом РФ указы, как это закреплено в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, должны соответствовать ЗК РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ в системе источников земельного права не многочисленны (Указ Президента  РФ от 09.01.2011 №  26 «Об  утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и  иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»). Правительство  РФ регулирует земельные отношения через принятие постановлений в  соответствии с  полномочиями, закрепленными ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ.

Так, например, в соответствии с ЗК РФ Правительство РФ через принятие соответствующих нормативных правовых актов устанавливает:  порядок консервации земель с  изъятием их из оборота в  целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий (п. 6 ст. 13 ЗК РФ; постановление Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»);  порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и  химическому загрязнению (п.  2 ст.  14 ЗК  РФ; постановление Правительства  РФ от 27.02.2004 №  112 «Об  использовании земель, подвергшихся радиоактивному и  химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и  культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов»);  общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в  государственной или муниципальной собственности (п. 4 ст. 22 ЗК РФ; постановление Правительства  РФ от 16.07.2009 №  582 «Об  основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в  государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации»);  порядок принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка (п. 3 ст. 54 ЗК РФ; постановление Правительства РФ от 18.09.2013 № 821 «Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании»);  порядок возмещения убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и  арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (п. 5 ст. 57 ЗК  РФ; постановление Правительства  РФ от 07.05.2003 №  262 «Об  утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и  арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»);  порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ; постановление Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с  резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»);  порядок осуществления государственного земельного надзора (п. 2 ст. 71 ЗК РФ; постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном надзоре»);  правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (п. 3 ст. 89 ЗК РФ; постановление Правительства  РФ от 11.08.2003 №  486 «Об  утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети»).

Акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов  РФ в пределах своих полномочий, также могут содержать нормы земельного права и становиться источниками регионального земельного права, не входя при этом в состав регионального земельного законодательства. Региональные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, во-первых, в  рамках тех полномочий, которыми они наделены, а  во-вторых, на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов  РФ, законов субъектов  РФ, являющихся источниками земельного права.

Спектр регулируемых земельных отношений самый разнообразный, но он должен укладываться в  рамки полномочий субъекта РФ, установленных Конституцией РФ и ЗК РФ. Как правило, в  актах регионального земельного законодательства содержится норма, предусматривающая принятие органом исполнительной власти соответствующего регионального подзаконного акта, содержащего норму земельного права. Приведем некоторые примеры таких региональных нормативных правовых актов: указ Президента Республики Саха (Якутия) от 09.01.2008 № 801 «О Концепции государственной земельной политики Республики Саха (Якутия) до 2020 года и мерах по ее реализации», постановление Правительства Республики Коми от 10.09.2007 № 209 «О Порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения, использования и  охраны земель особо охраняемых территорий регионального значения», постановление Правительства Забайкальского края от 22.08.2011 №  305 «Об  утверждении Порядка бесплатного предоставления в  собственность гражданам земельных участков, находящихся в  собственности Забайкальского края, и земельных участков на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, для индивидуального жилищного строительства», постановление Правительства Рязанской области от 05.09.2008 № 194 «О порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и  сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в  собственности Рязанской области», постановление Правительства Ярославской области от 19.07.2010 №  535-п «Об  утверждении Порядка предоставления земельных участков, находящихся в собственности Ярославской области, для целей, не связанных со строительством». Нормотворческие полномочия в области регулирования земельных отношений в  рамках своих полномочий могут реализовывать органы местного самоуправления. Издаваемые ими правовые акты, содержащие нормы земельного права, составляют муниципальное земельное право. Акты муниципального земельного права могут приниматься представительными органами муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительнораспорядительным органом муниципального образования) в  соответствии с уставом муниципального образования.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления осу ществляется в  рамках полномочий, закрепленных за ними в  ст.  130–133 Конституции  РФ, Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в ЗК РФ. Муниципальные акты, регулирующие земельные отношения, принимаются на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих земельные отношения. Муниципальные акты, являющиеся источниками земельного права, можно сгруппировать по видам полномочий, которые закреплены за органами местного самоуправления в соответствии со ст. 11 ЗК РФ.

Источники муниципального земельного права устанавливают:  порядок резервирования земель, изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (постановление главы города Коврова (Владимирской области) от 11.05.2007 №  701 «Об  утверждении „Положения об изъятии, резервировании земельных участков для муниципальных нужд“», постановление администрации г. Улан-Удэ от 02.08.2012 №  330 «Об  утверждении Порядка взаимодействия структурных подразделений администрации г. Улан-Удэ при изъятии земельных участков и находящихся на них объектов недвижимого имущества, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд» и т.д.);  правила землепользования и  застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 28.10.2011 № 377-рс «Об утверждении Правил землепользования и  застройки муниципального образования „Город Майкоп“», решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.04.2008 № 562 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск» и т.д.);  разработка и  реализация местных программ использования и  охраны земель (постановление администрации г. Пятигорска от 30.12.2013 №  4986 «Об  утверждении муниципальной целевой программы „Охрана земель муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края на 2014– 2016 годы“» и т.д.).

На практике муниципальные органы власти принимают муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, и по другим вопросам, например:  определение порядка отнесения муниципальных земель к  землям особо охраняемых территорий местного значения (постановление администрации Угличского муниципального района от 18.06.2012 № 671 «Об утверждении Порядка отнесения земель Угличского муниципального района к землям особо охраняемых территорий местного значения»);  положение о муниципальном земельном контроле (постановление администрации муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области от 16.12.2010 № 1386 «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле за использованием и охраной земель на территории муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области») и т.д.

Земельные участки: права граждан. Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.А. Ялбулганова

Метки: земельные отношения, земельный участок

---

---

Комментарии для сайта Cackle