website templates free download


В условиях современного глобального экономического кризиса поиск новых концепций развития идёт во всём мире. Одним из мейнстримов экономической теории становится экономическая доктрина, которую разрабатывает Майкл Портер. В основе данной доктрины лежит концепция «shared value» (общественная ценность). В програм­ мной статье Creating Shared Value М. Портер говорит о наступлении новой эры: «Парадигма shared value не то же самое, что социальная ответственность, благотворительность и даже устойчивое развитие. Её место в самом центре стратегии. Мы убеждены, что концепция shared value приведёт к перевороту в деловом мировоззрении».

По мнению М. Портера, возможность получать прибыль, помогая обществу решать его проблемы, станет одним из самых мощных факторов роста мировой экономики. «Во главу угла ставятся важнейшие, ещё не удовлетворённые потребности человечества, неосвоенные крупные рынки, издержки бизнеса как результат нерешённых социальных проблем. Нам нужен более совершенный капитализм –

капитализм, движимый идеей служения обществу. Но это служение должно быть основано не на благотворительности, а на глубоком понимании механизмов конкуренции и создания стоимости» . Современная экономика общественного сектора, институциональная теория активно разрабатывают новые методологические подходы для развития общественного (государственного) сектора и экономической деятельности государства. Так, финансовый кризис 2008 г. и последующий экономический спад вызвали критические замечания в адрес частного бизнеса, обвинения в получении сверхприбылей за счёт обострения экономических, социальных и экологических проблем, которые испытывает современное общество. Большая часть этих проблем заключается в том, что создание потребительской ценности рассматривается бизнесом очень узко. Стремясь оптимизировать краткосрочные финансовые потоки, компании игнорируют более широкие и долгосрочные возможности, общественно значимые потребности. Предложенная концепция «общественной ценности» (shared value) исходит из того, что именно общественные нужды и потребности определяют перспективы развития рынка .

В то же время обеспечение общественных нужд выступает одной из приоритетных целей экономической деятельности государства. Это в первую очередь относится к проблематике общественных потребностей, формирования общественных благ (public goods), так как государство несёт ответственность перед обществом за обеспечение общественными благами. Под общественными (публичными) благами понимаются товары, работы, услуги для удовлетворения общественных потребностей, в том числе для обеспечения национальной безопасности и обороноспособности страны, формирования соответствующих резервных фондов, исполнения международных обязательств, реализации федеральных, региональных социально-экономических программ и присущих государству социально-экономических функций. Данные потребности частный бизнес в силу различных причин, прежде всего из-за отсутствия прямой экономической выгоды, не берётся удовлетворять в условиях свободного рынка. В этой связи закупку или производство товаров, работ, услуг, удовлетворяющих такого рода общественные потребности, вынуждено осуществлять государство. Результатом деятельности органов исполнительной власти или предприятий государственного сектора экономики в данном направлении и является развитие института общественных закупок. Формирование института общественных закупок связано с особенностями социально-экономического развития каждой страны.

Следует отметить, что в западных странах не употребляется привычное для нас понятие «закупки для государственных нужд». Вместо этого используется термин «общественные (публичные) закупки» и, соответственно, закупки для обеспечения «общественных (публичных)» потребностей. В соответствии с определением британского Агентства по делам государства (Office of Government Commerce) под общественными закупками понимается процесс приобретения любых товаров, работ и услуг органами государственной власти и организациями государственного (общественного) сектора как для обеспечения собственной текущей деятельности, так и для реализации крупных долгосрочных проектов общенационального значения7 . Используемые в российской экономике понятия «государственные нужды» и «государственные закупки»

в первую очередь обозначают субъект закупочной деятельности – государство в широком смысле (включая все государственные и муниципальные органы, предприятия государственного сектора), которое определяет условия, процедурные и правовые особенности закупок. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ (в соответствии с расходными обязательствами РФ или расходными обязательствами субъектов РФ) потребности в товарах, работах, услугах для реализации государственных функций, обеспечения обороноспособности страны, выполнения государственных целевых социально-экономических программ, для исполнения международных обязательств. То есть государственные нужды включают в себя как федеральные нужды, так и нужды субъектов РФ.

В свою очередь, под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. То есть в совокупности государственные и муниципальные нужды составляют общественные нужды (потребности), за обеспечение которых государство несёт ответственность перед обществом. По своей социально-экономической сущности закупки на муниципальном уровне, наряду с федеральными и региональными закупками, направлены на решение общей задачи удовлетворения общественных потребностей, в связи с чем они осуществляются на общих принципах с государственными закупками.

Следует также отметить, что в связи с особенностью законодательного регулирования целесообразно отдельно выделять закупки предприятий государственного сектора экономики для обеспечения общественных нужд. В данном случае заказчиками выступают государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с более чем пятидесятипроцентным участием в их капитале Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Таким образом, в данной работе под общественными закупками понимаются государственные и муниципальные закупки, а также законодательно регулируемые закупки предприятий государственного сектора экономики.

В современной российской экономике можно выделить следующие основные этапы общего процесса обеспечения общественных нужд: 1. Этап формирования государственного (общественного) заказа как комплекс мероприятий по определению объёмов и номенклатуры государственного спроса, проводимый органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств сцелью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровне). 2. Государственный заказ как вид оферты – государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ в качестве «государственных заказчиков» обращаются к хозяйственным субъектам различных форм собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объёмов, ассортимента и т.д. 3. Заключение договоров (контрактов) с участником размещения государственного заказа, предложившим

условия, наиболее удовлетворяющие государственного заказчика. В соответствии с российским законодательством заказ признаётся «размещённым» после заключения государственного или муниципального контракта. . Собственно государственная закупка на основе реализации заключённых контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. То есть общественная (государственная/муниципальная/регулируемая) закупка выступает результатом, заключительной стадией процесса обеспечения общественных нужд, несущей на себе отпечаток всех предшествующих стадий, и одновременно – формой обеспечения общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке. Приобретение товаров работ и услуг для обеспечения общественных потребностей выступает одним из ключевых направлений деятельности государства. Экономические цели функционирования государства и механизмы их достижения должны определяться необходимостью удовле­ творения общественных потребностей, аккумулирующих интересы населения страны, представляющего весь спектр участников национального рынка.

В связи с этим устойчивость развития современной экономики в значительной мере зависима от оптимального сочетания общественных и частных интересов, определения необходимого соотношения между ролью государства и частной инициативой. Общественные закупки как элемент экономической деятельности государства выполняют ряд функций, основными из которых являются: воспроизводственная, аллокационная, стимулирующая, социальная и инновационная. Воспроизводственная функция заключается в удовлетворении общественных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций.

Аллокационная функция (allocation – размещение) выражается в организации размещения заказов и осуществлении общественных закупок в целях достижения наибольшей эффективности использования бюджетных средств. Стимулирующая функция связана с расширением общественных закупок как фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики. Социальная функция направлена на содействие реализации социально-экономических задач государства, в том числе на повышение занятости населения, развитие малого бизнеса, вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс. В условиях резкого роста инновационной составляющей в стратегии развития экономики страны особую значимость приобретает инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

Реализация инновационной функции предполагает использование государственных контрактов как инструмента регулирования и стимулирования развития инновационной деятельности. Влияние закупок на процесс разработки и распространения новых технологий может осуществляться на основе развития рынка инновационной продукции посредством стимулирования спроса на эти продукты и технологии, а также через использование государственного рынка сбыта в качестве пробного для новых товаров и технологий. В свою очередь, современные инновационные вызовы обуславливают наличие двух противоположных тенденций в развитии системы управления общественными закупками. С одной стороны, активное развитие информационных технологий создаёт условия для снижения транс­ акционных издержек при централизации ряда закупочных

процедур (проведение электронных конкурсов, торгов, аукционов и т.д.), что позволяет экономить при закупках крупными оптовыми партиями, снижает издержки за счёт совместного использования глобальных информационных и интеллектуальных ресурсов, высокопрофессионального кадрового потенциала. Централизация даёт больше возможностей закупочным органам для проведения постоянного системного маркетингового анализа, учёта состояния и динамики рынков для разработки и реализации необходимой экономической и социальной политики. С другой стороны, эффективность системы закупок в условиях модернизации экономики зависит от учёта специфики закупок высокотехнологичной и инновационной продукции, потенциала многообразных связей и сетевых взаимодействий, возникающих в инновационной среде, что требует использования гибких инструментов и методов управления, соответствующих децентрализации функций и развитию горизонтальных взаимосвязей, формирования соответствующего института контрактных соглашений.

Контрактная система соглашений выступает важнейшим инструментом государственного предпринимательства (government entrepreneurship) и осуществления закупок для обеспечения общественных потребностей во всех странах с высокоразвитой экономикой. Именно через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с участниками рынка различных форм собственности. Данная система, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственных контрактов. Предмет конкуренции – государственные средства, направляемые на обеспечение общественных потребностей.

Следует отметить, что в связи с существующей тенденцией к доминированию высокотехнологичной информационной модели экономики меняется сам предмет экономической науки: если раньше она была «наукой о выборе», то теперь, по мнению многих ученых, она в большей степени становится «наукой о “контрактах”» . Деятельность экономических субъектов рынка рассматривается сквозь приз­ му взаимовыгодных контрактных отношений, в рамках так называемой контрактной (договорной) парадигмы. Контрактная парадигма может реализовываться как извне, через институциональную среду (выбор правил игры: социальных, правовых и политических), так и через отношения, лежащие в основе организаций, то есть изнутри.

Соответственно, организация и управление рассматриваются рядом учёных данного направления как сплетение контрактов, поэтому для таких авторов экономические теории контракта и теории организации тесно связаны. Представитель новой институциональной теории – нобелевский лауреат О. Уильямсон большую часть экономических отношений (фактически все отношения, которые не являются свободнорыночными) считает контрактными. Субъекты экономических отношений заменяют обычную рыночную сделку купли-продажи на свободном рынке более сложной формой экономической организации – контрактацией для достижения большей эффективности. О. Уильямсон показал, что такие ранее считавшиеся разноплановыми феномены, как вертикальная интеграция, способы организации работы, современная корпорация, корпоративное управление, государственное регулирование, имеют схожую контрактную природу и потому доступны для анализа на основе единой концепции трансакционных издержек.

В свою очередь, формирующиеся контрактные системы управления позволяют обеспечивать большую эффективность хозяйствующего субъекта, представляя собой интеграцию рыночных и нерыночных начал организации экономической деятельности, получающих своё материальное воплощение в юридическом документе (соглашении), который регулирует экономические отношения. Базовой компонентой любой контрактной системы является совокупность нормативных актов, регулирующих контрактные отношения между субъектами экономической деятельности, государством (в лице уполномоченных исполнительных органов) и частным сектором в целом и, в частности, в определённых крупных проектах, отдельных отраслях, видах деятельности.

Так, Федеральная контрактная система США (наряду с государственным бюджетом и налоговой системой) выступает важнейшим механизмом государственного регулирования и стимулирования инновационной деятельности. Благодаря многообразию использования различных форм контрактных соглашений государство имеет возможность не только стимулировать инновационную деятельность отдельных участников, но и создавать различные формы кооперации для реализации крупных научно-технических программ. Таким образом, модернизация и формирование инновационной экономики в России предполагает развитие института контрактных отношений для построения современной модели взаимоотношений государства, бизнеса и общества.

В свою очередь, повышение качества управления экономикой требует, с одной стороны, переориентации государственного управления на более гибкие контрактные механизмы регулирования, с другой – повышения эффективности деятельности государства как субъекта контрактных отношений. В русле данной «контрактной» идеологии лежит и задача развития контрактной экономики закупок, создания контрактной системы управления государственными и муниципальными закупками в соответствии с принятым Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ-44). Целью создания контрактной системы является повышение эффективности обеспечения общественных нужд за счёт реализации системного подхода к формированию, заключению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, прозрачности всего цикла закупок от планирования до приёмки и оценки результатов. В нашей стране государство выступает крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ, услуг.

В 2015 г. объём государственных закупок органами властей различного уровня вырос на 10% и достиг 6,6 трлн руб.12 В свою очередь, объём регулируемых закупок естественных монополий, компаний с государственным участием, унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений достиг 23,1 трлн руб.13 Таким образом, в целом около 40% ВВП нашей страны перераспределяется через систему контрактации на рынке общественных закупок. Создание контрактной системы в России представляет собой попытку обновления и адаптации системы организации и управления государственными и муниципальными закупками к современным глобальным вызовам, стоящим перед нашей страной. В первую очередь надо определиться с сущностью и ролью института закупок, его взаимодействием со всеми другими сферами экономики и общества, масштабами задач, полномочиями для регулирования тех или иных сфер. Для этого, по нашему мнению, необходимо введение в практику новых дефиниций – «общественные закупки» и «общественные нужды», их институциональное разграничение с понятиями «государственный заказ», «государственные закупки», «государственные нужды»14. Мы разделяем мнение ряда экспертов, что государственные нужды – товары, работы, услуги, необходимые для обеспечения деятельности государственных органов управления. Общественные нужды – публичные потребности общества. Например, известный эксперт в данной области – А.А. Пискунов использует понятие «обеспечение государственных и общественных нужд»

при определении цели деятельности государственной контрактной системы. В частности, он отмечает, что «у нас нет институций, которые бы легитимизировали общественные и государственные нужды, они у нас существуют только как ведомственные нужды, и то только после того как акцептованы в реестре расходных обязательств федерального бюджета». Переход к целостной контрактной системе превращает государственный заказ в более сложный механизм хозяйствования, сочетающий в себе программно-целевую и регулирующую функции. Здесь возникает очень тонкая, но значимая грань социально-экономического понимания сущности возникающих отношений, потому что государство не может рассматриваться как некий экономический субъект, имеющий собственные нужды, отличные от потребностей общества.

По существу, размещение государственных заказов на поставки товаров, работ, услуг необходимо не для нужд государства как института, а в интересах всего общества, для которого и организуется выполнение государственных функций, производство соответствующих товаров и услуг. Более того, основополагающий принцип организации закупок заключается в приобретении государством товаров, работ, услуг за бюджетные средства, по сути, за деньги налогоплательщиков. И если в случае частных закупок эти действия осуществляются заказчиком сугубо в своих экономических интересах, то в случаях с государственными закупками возникает посредник в лице таких институтов, как государственные органы власти, ведомственные учреждения. Соответственно, этот посредник (как и всякое наделённое данным статусом юридическое или физическое лицо) может иметь «свои» потребности и интересы, игнорируя (в той или иной степени) общественные потребности.

Одновременно с экономической проблематикой общественных закупок возникают проблемы оптимизации и регулирования социальной эффективности закупок. Общественные закупки выступают одним из индикаторов социально-экономической справедливости, ибо они постоянно должны давать ответы на вопросы: для чего, что и с какой пользой покупается на деньги общества, налогоплательщиков и, наконец, конечного потребителя государственной услуги. Таким образом, на рынке государственных (общественных) закупок наряду с государством (заказчиком) и подрядчиком (исполнителем) государственных контрактов должен появиться третий равноправный субъект – общество как конечный потребитель товаров, работ, услуг, обладающий всей полнотой функций, в том числе контроля за экономичностью и результативностью расходов. Новый концептуальный подход к пониманию социально­-экономической роли закупок требует отказа от краткосрочного и сиюминутного мышления, определения целей и задач долгосрочной стратегии развития сферы общественных закупок, разработки механизмов её реализации. Под стратегией мы понимаем траекторию изменения института закупок и экономической политики, «соединяющую» текущее состояние с «желательным». В конечном итоге это траектория динамики макро, микрои мезоэкономических, а также социальных индикаторов в бюджетной сфере. Исходным пунктом разработки стратегии является оценка состояния и ключевых проблем института общественных закупок. В свою очередь, основные перспективы и стратегический потенциал развития государственной контрактной системы будут определяться степенью реализации базовых институциональных принципов формирования, повышением качества управления закупками, инновационной активностью и эффективностью закупок.

Институт общественных закупок в современной российской экономике : Монография / Под ред. И.И. Смотрицкой, С.И. Черных. – М., 2016. – 280 с.; ил.


Метки: ,


Мы очень признательны Вам за комментарии. Спасибо!

Комментарии для сайта Cackle

ПОДПИСАТЬСЯ

Ежемесячные обновления и бесплатные ресурсы.