Современный порядок удаления главы муниципального образования в отставку — не только метод поддержания законности, но и способ давления государства на местное самоуправление
27 Апрель 2020 1:31:20
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Судебная практика – это совокупность решений судов (в первую очередь высших) по различным категориям дел, играет роль вспомогательного источника права, восполняя пробелы, существующие в законодательстве.
Люди практически каждый день покупают какие-либо товары и услуги, но не всегда эти покупки оказываются надлежащего качества. Рассказываем, как защитить свои права, если покупка оказалась плохого качества, и вернуть свои деньги.
Никакое государство не может существовать без поддержания режима законности на своей территории. И Россия не исключение. Проблемы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления относятся к числу постоянно возникающих, так как муниципальные органы являются самостоятельными и многочисленными структурами публичной власти 1, а именно от них зависит отношение населения к законности в стране.
О внимании к данному вопросу свидетельствуют работы ученых-юристов 2 и постоянно меняющееся законодательство о местном самоуправлении3. Изменение законодательства проводится под лозунгом обеспечения законности на местном уровне и оптимизации деятельности органов местного самоуправления. Однако в настоящее время указанные цели отодвигаются на второй план и все отчетливее прослеживается тенденция усиления влияния государства на деятельность органов местного самоуправления.
Одним из способов такого влияния, по нашему мнению, является ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 07.06.2017 г.) 4. Данная статья предусматривает возможность представительного органа муниципального образования удалить в отставку главу муниципалитета по собственной инициативе или по инициативе губернатора или главы республики, при этом глава региона играет в данном процессе значительную, даже определяющую роль.
Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что для инициирования процедуры удаления руководителя региона не требуется решения суда. В соответствии с данной статьей достаточно только личной убежденности (мнения) главы республики или губернатора в том, что глава местного самоуправления совершил одно из действий, предусмотренных ст. 74.1 Федерального закона. Мы полагаем, что это недопустимо, т.к. ст. 74.1 содержит много оценочных понятий среди оснований удаления в отставку главы муниципального образования. Примером может служить ч. 2 п. 2 ст. 74.1, которая в качестве оснований ответственности главы муниципалитета закрепляет неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по осуществлению муниципальными органами отдельных государственных полномочий. Статья содержит такую формулировку «не- исполнение… обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». Из формулировки неясно, какой орган муниципального образования должен был исполнять переданные государственные полномочия, есть ли вина главы муниципалитета в том, что полномочия не были выполнены? Если буквально толковать статью, то ни глава муниципалитета, ни подведомственные ему структуры сами не должны исполнять переданные полномочия, глава должен только обеспечить исполнение. Нет однозначного понимания, что значит «обеспечить исполнение».
Возможно — выделение финансирования, но глава муниципалитета не формирует и не утверждает бюджет, не определяет поступление субсидий из средств вышестоящего бюджета, которые в соответствии с законом должны направляться на реализацию переданных государственных полномочий. Может «обеспечить исполнение» — это предоставить помещение и подобрать кадры? Вопросы остаются открытыми. Другим примером служит ч. 5 п. 2 ст. 74.1, в соответствии с ней ответственность наступает в случае массового нарушения равенства прав и свобод гражданина и человека в зависимости от национальности, расы, отношения к религии и языку.
Как толковать законодательную формулировку «массовое нарушение государственных гарантий» в национальном или языковом вопросе? Россия — многонациональное государство, в республиках общение и переписка может вестись на национальных языках 5. При этом двое муниципальных служащих не понимают языка республики, смысл документов, написанных на языке своих коллег, им не предоставляют переводчика или объявляют выговоры за не подготовленную на национальном языке справку. Будет ли это нарушением прав данных муниципальных служащих? Сколько таких служащих должно быть, чтобы нарушение стало носить массовый характер? По смыслу данной статьи, глава республики самостоятельно (исходя из собственных убеждений) определяет факт нарушения и массовость. Удаление в отставку главы муниципалитета исходя из оценочных суждений главы республики (губернатора) недопустимо. Основания ответственности в ст. 74.1 сформулированы недостаточно четко. Личная оценка (мнение) должностного лица субъекта РФ — это не повод для кардинального вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Вместе с основаниями ответственности главы муниципального образования множество вопросов вызывает процедура удаления в отставку.
При выдвижении инициативы удаления главы муниципалитета в отставку представительный орган должен уведомлять руководителя субъекта РФ. Наряду с этим представительный орган обязан учитывать мнение главы республики или губернатора (п. 3,4 ст. 74.1). Однако из формулировки данной статьи не ясно, что значит учитывать мнение руководителя субъекта Федерации? Это просто озвучить письмо губернатора, провести его обсуждение или выполнить какие-то еще действия, будут ли последствия в случае, если мнение руководителя субъекта Федерации не совпадет с мнением депутатов и они проголосуют иначе. По нашему мнению, фактом грубейшего вмешательства государственных должностных лиц в деятельность местного самоуправления является п. 5 ст. 74.1. Согласно данному пункту муниципальные депутаты без одобрения главы республики или губернатора не могут отправить в отставку главу муниципального образования, даже если два раза подряд неудовлетворительно оценивали деятельность главы муниципалитета.
И это положение наиболее спорное, если учесть, что глава региона в даче согласия руководствуется только своим личным мнением (убеждением). Как следует из анализа статьи 74.1, она нацелена на увеличение влияния главы субъекта Российской Федерации, на деятельность главы муниципального образования, что противоречит основному конституционному принципу организационной обособленности местного самоуправления и позволяет государству вмешиваться в процесс отрешения от должности муниципальных должностных лиц. Решение кадровых вопросов, таких как согласование назначения или увольнения, относится к компетенции руководителя в отношении подчиненных. Однако ст. 12 Конституции РФ закрепляет, что муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти, поэтому согласование увольнения высших должностных лиц муниципального образования государственными должностными лицами недопустимо. В случае применения данного пункта для главы муниципалитета не важно, как его деятельность оценивает население и местные депутаты, для него оценка руководителя субъекта Федерации имеет основное значение. Единоличное вмешательство руководителя региона в процесс отрешения от должности главы муниципального образования не усиливает законность в деятельности органов местного самоуправления, а встраивает муниципальные органы в систему государственной власти.
Для поддержания режима законности на муниципальном уровне существуют механизмы, закрепленные ст.ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с этим предлагается лишить руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ всех полномочий в процессе удаления главы муниципального образования в отставку местным представительным органом на основании ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, для чего необходимо внести поправки в данную статью. Наличие таких полномочий у губернатора или главы республики нарушает принцип организационной обособленности местного самоуправления. Вопрос удаления главы муниципального образования в отставку местным представительным органом должен решаться на местном уровне без привлечения к нему должностных лиц государственной власти.
